Modificados de obra; Uso y abuso por @javierLafuente14

Modificados de obras: sólo lo estrictamente indispensable

Autor: Javier Lafuente Iniesta, Secretario  de administración local de categoría superior – Diciembre 2025

¿Por qué nos preocupan tanto los modificados de obra? En la mesa del secretario, del interventor o del responsable de contratación, el “proyecto modificado” se ha convertido en un clásico. Llega el expediente con la obra ya en marcha, el técnico dice que “aprovechando que estamos abiertos” conviene cambiar esto y añadir aquello, además el contratista ya ha ejecutado parte de los trabajos… y el órgano de contratación necesita una salida.

El problema es conocido: un modificado que no respeta la Ley no es sólo un defecto formal. Supone, en la práctica, una adjudicación directa encubierta, vulnera la transparencia y la igualdad en el acceso a las licitaciones y abre la puerta a prácticas corruptas. Justo lo que la LCSP, la doctrina consultiva y los tribunales de recursos tratan de cerrar.La clave está en tomarse en serio una frase del artículo 205.1.b) LCSP:

“la modificación se limitará a introducir las variaciones estrictamente indispensables para responder a la causa objetiva que la haga necesaria”.

 Todo lo que se salga de ahí no es modificado: es un nuevo contrato que debería licitarse.

El art. 205 LCSP  se puede ver en una idea, a un problema concreto, da una solución mínima

El art. 205 LCSP regula las modificaciones no previstas en los pliegos (prestaciones adicionales, circunstancias imprevisibles y modificaciones no sustanciales). Su filosofía se puede resumir así:

• Debe existir una causa objetiva, sobrevenida e imprevisible en el momento de licitar. 

• La modificación debe ser necesaria para atender esa causa. 

• Y además, debe limitarse a las variaciones estrictamente indispensables, sin alterar la naturaleza global del contrato ni sus condiciones esenciales.

En este punto cabe recordar la prescripción del artículo 99  LCSP, y es que, el objeto de los contratos del sector público deberá ser determinado y no irse determinando en ejecución del mismo.

Si el expediente no identifica con claridad esa “causa objetiva” y no explica por qué cada partida del modificado es estrictamente necesaria para afrontarla y a la vez hace inejecutable el contrato inicial en sus propios términos tal y como se definieron, estamos ante un mal expediente… y muy probablemente ante una modificación ilegal.

En la práctica, la diferencia entre un modificado razonable y un abuso suele estar en dos palabras: concreción y proporcionalidad.

 ¿Qué es (y qué no es) una “causa objetiva” del modificado?

 Algunos ejemplos ayudan cuando nos sentamos a informar el expediente.

1. a) Ejemplos de causa objetiva que suele admitir la doctrina

1. Aparición de circunstancias físicas imprevistas: estratos de terreno no detectados en el estudio geotécnico, servicios afectados que no constaban en los planos de las compañías suministradoras, restos arqueológicos que obligan a rediseñar la cimentación. 
2. Cambios normativos sobrevenidos que obligan a adaptar el proyecto (por ejemplo, nuevas exigencias de accesibilidad o de seguridad) siempre que no fueran previsibles al tiempo de la licitación. 
3. Necesidad técnica ineludible de incorporar una unidad de obra adicional para asegurar la funcionalidad o seguridad de la obra, que no se conocía al aprobar el proyecto inicial.

1. b) Ejemplos de “no causa” que vemos todos los días

1. “Ya que estamos, ampliamos la urbanización para incluir esta calle más”. 
2. “Aprovechamos el modificado para cambiar el tipo de pavimento por otro de mayor calidad que queda más vistoso”. 
3. “El nuevo equipo de gobierno quiere un diseño distinto de la plaza y de los bancos más funcional y estéticos”. 
4. “Se considera conveniente mejorar el alumbrado añadiendo más puntos de luz”.

Todo esto podrá ser legítimo políticamente, pero no es una modificación no prevista; es otro contrato. Si se introduce vía modificado, se está restringiendo la concurrencia y dando al contratista actual una posición privilegiada para ejecutar prestaciones nuevas.

Lo que nos dicen las Juntas Consultivas, es que el modificado no es un “proyecto nuevo o mejorado” encubierto.

La  JCCA Aragón nos viene a decir que el art. 242.4 LCSP no es una “barra libre” para cambiar la obra. Así El Informe 2/2022 de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de Aragón analiza el art. 242.4 de la LCSP, sobre el conocido “10 % de exceso de medición” en contratos de obra, y aclara varias cuestiones con impacto práctico:

1. El 10 % sólo sirve para pagar excesos de medición de unidades ya previstas en el proyecto, no para introducir nuevas unidades de obra sin expediente de modificación. 
2. Define “unidad de obra” como un trabajo concreto, medible y controlable, lo que permite acotar qué se puede considerar “exceso” y qué es, en realidad, una nueva prestación.
3. Finalmente también dice el informe que se incluyen en la únidad de obra, tanto la mano de obra, los medios auxiliares y los materiales necesarios para llevarla a cabo. Entendiendo esto como los componentes del precio.

En la práctica, esto significa que cuando el técnico propone “aprovechar el 10 %” para hacer algo que no estaba previsto en el proyecto (por ejemplo, un tramo de colector nuevo o una jardinería distinta), no estamos ante un exceso de medición, sino ante una modificación que debe pasar por el filtro del art. 205 LCSP,  o bien en su caso, ante un nuevo contrato.            

En otros informes recientes en la misma línea tendríamos, el Informe 10/2022, JCCA Extremadura, que insiste en que la modificación del contrato ex vía del artículo 205.2.b) (circunstancias imprevisibles) se refiere al objeto (la prestación), y que el precio no puede “modificarse” al margen del régimen de revisión para restablecer el equilibrio económico del contrato, enlazando con la doctrina del TACRC en la Resolución 436/2022. 

En otro Informe, esta vez el 9/2022, JCCA Cataluña, sobre nuevas unidades de obra ya ejecutadas y modificado de facto, se consulta  sobre las consecuencias jurídicas de modificar un contrato de obras “de facto”, sin tramitar el procedimiento legalmente establecido, cuando esa modificación sólo aflora al final, al presentarse la factura con nuevas unidades de obra ya ejecutadas.

La JCCA recuerda, en primer lugar, que la modificación de los contratos es una prerrogativa de la Administración (arts. 190 y 191 LCSP) que ha de ejercerse por razones de interés público y mediante el procedimiento previsto en la LCSP, con los requisitos y límites de los arts. 203 a 205 y las especialidades del art. 207. No cabe, por tanto, una “modificación silenciosa” decidida por la contratista o por la dirección facultativa: cualquier necesidad detectada en obra debe trasladarse al órgano de contratación para que este, si procede, tramite y apruebe el expediente de modificación antes de ejecutar las nuevas unidades.

El informe califica la modificación de facto sin expediente como un supuesto de nulidad de pleno derecho, al encajar en la causa consistente en dictar un acto “prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido” (art. 39 LCSP en relación con el art. 47.1.e LPAC). El caso se aproxima a la contratación verbal; en la práctica, el órgano de contratación está encargando y adquiriendo prestaciones nuevas o distintas sin la cobertura contractual que correspondería, bien mediante una modificación del contrato vigente, bien mediante un nuevo contrato licitado. Una idea especialmente relevante para la práctica diaria es que la JCCA subraya que el expediente de modificación, no puede utilizarse después como instrumento de convalidación de lo ya ejecutado. La tramitación es un “presupuesto habilitante”,  ha de ser previa a la adopción y ejecución de la modificación, y no cabe regularizar a posteriori una alteración de facto del contrato que ya ha desplegado sus efectos.

Pero….¿Y qué pasa con las nuevas unidades de obra ya ejecutadas y recepcionadas? El informe reconduce la cuestión al terreno del enriquecimiento injusto. Partiendo de la jurisprudencia del Tribunal Supremo (entre otras, la STS 722/2022, de 13 de junio), la JCCA señala que, declarada la nulidad, procede la restitución recíproca de las prestaciones o, si no es posible, la devolución de su valor. En estos casos, como la Administración se ha beneficiado de unas unidades de obra ejecutadas fuera de contrato, procede compensar a la contratista para evitar el enriquecimiento injusto, pero esa compensación tiene naturaleza indemnizatoria, no de precio contractual. Debe limitarse al coste efectivo de lo realmente ejecutado y recepcionado, sin incluir el beneficio industrial. No puede convertirse en una forma encubierta de reconocer el modificado como si se hubiera tramitado correctamente.

El mensaje práctico es claro, cuando se presentan unidades de obra no previstas, ya ejecutadas, sin que exista modificado tramitado, no estamos ante un modificado tardío, sino ante una contratación irregular, nula de pleno derecho, que sólo puede reconducirse –si procede– a una indemnización estricta por enriquecimiento injusto, sin legitimar la elusión del procedimiento de modificación.

La doctrina del Tribunal administrativo de recursos contractuales.

No hay que olvidar que conforme al artículo 44.2d) LCSP son recurribles, las modificaciones basadas en el incumplimiento de lo establecido en los artículos 204 y 205 de la presente Ley, por entender que la modificación debió ser objeto de una nueva adjudicación, y en relación al precepto precedente, que recoge los tipos y cuantías (VE) de contratos recurribles.

De esta manera, la Resolución 27/2020 del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales (TACRC) analiza la modificación de un acuerdo marco de suministro y repasa los criterios para determinar cuándo una modificación es “sustancial”, siguiendo la jurisprudencia del TJUE (asunto Pressetext, entre otros). Los criterios, trasladados a la práctica local, son fáciles de recordar:

1. Es sustancial la modificación que habría permitido la participación de otros licitadores o la selección de una oferta distinta. 
2. También la que altera el equilibrio económico del contrato a favor del contratista. 
3. O la que amplía de forma importante el objeto, convirtiendo el contrato en algo cualitativamente distinto.

Si el modificado que tenemos delante encaja en alguno de estos supuestos, la conclusión es sencilla,  lo procedente no es modificar, sino licitar un nuevo contrato. 

Al igual que el informe 10/2022 de la JCCA de  extremadura, la Resolución 436/2022 del TACRC, estima un recurso contra una modificación sustancial de un contrato de suministro de papel, argumentando que no es posible alterar el precio por el aumento de las materias primas, ya que se trata de una modificación sustancial al pretender restablecer el equilibrio económico en favor del contratista, cosa que no estaba prevista en el contrato original. Esta resolución confirma la doctrina de que no se pueden introducir cambios que alteren el equilibrio económico del contrato si son imprevisibles y sustanciales, según lo establecido en el artículo 205.2.b) y c) de la Ley de Contratos del Sector Público (LCSP).

El Tribunal es tajante:

1. La modificación del contrato se refiere al objeto, no al precio; lo que se plantea es, en realidad, una revisión de precios no prevista. 
2. El precio es un elemento esencial del contrato; alterarlo supone una modificación sustancial que exigiría nueva licitación. 
3. El riesgo de variación de costes ordinarios forma parte del riesgo y ventura del contratista.

 Esta resolución es muy útil cuando nos llegan peticiones de “revisión encubierta” del precio a través de modificado. El mensaje es claro: el art. 205 no es un comodín para reequilibrar económicamente cualquier contrato.

Finalmente recordar aquí respecto a las modificaciones no sustanciales la obligación de justificar las razones por las que esas prestaciones no se incluyeron en el contrato inicial y que la carga de la prueba recae en el órgano de contratación.

 Otra cuestión con importante relevancia en la fase de preparación del contrato de obra pública nos la trae la  Resolución 1516/2021 del TACRC en relación al 10 % de exceso de mediciones, y su vinculación al principio de igualdad y transparencia desde el inicio de la contratación.  Aunque no trata directamente de modificados, la resolución meritada tiene un impacto práctico en la preparación de los contratos de obra, de esta manera el Tribunal entiende que el posible 10 % de exceso de medición del art. 242.4 i) LCSP debe computarse en el valor estimado del contrato, como importe potencialmente pagadero. La consecuencia es clara, si sabemos que podemos llegar a pagar ese 10 % adicional, debemos considerarlo desde el inicio, a efectos de elección de procedimiento, umbrales, solvencia y publicidad. No se puede jugar con un valor estimado “a la baja” para evitar ciertos procedimientos y luego cargar el contrato con excesos o modificados que, en la práctica, lo convierten en algo muy distinto de lo que se licitó.   

Cómo revisar un modificado de obras  “con las gafas del art. 205”.

Desde una perspectiva práctica, cuando llega a la mesa un proyecto modificado, puede ser útil seguir una especie de checklist muy sencilla:

1) Identificar y describir la causa objetiva que hace necesaria la modificación planteada

• ¿Cuál es exactamente el hecho nuevo que justifica el modificado? 
• ¿Está descrito de forma concreta y acreditado en el expediente (informes técnicos, actas, etc.)? 
• ¿Era imprevisible con la diligencia exigible al aprobar el proyecto y licitar el contrato?

2) Delimitar qué unidades de obra se ven afectadas por esa causa 

• ¿Qué partidas (unidades de obra) del modificado responden directamente a esa causa? 
• ¿Hay partidas que se han “colado” aprovechando el modificado para mejorar el proyecto?

3) Comprobar que la solución propuesta es la estrictamente indispensable 

• ¿Existen alternativas menos intensas (técnicas o contractuales) para resolver el problema? 
• ¿Se ha justificado por qué no se opta por un nuevo contrato para determinadas prestaciones? 
• ¿Se ha limitado el alcance económico a lo necesario para atajar la causa objetiva?
• ¿Son indispensables o el proyecto es perfectamente ejecutable cumpliendo la finalidad para la que se contrato?

4) Verificar los límites legales tanto cuantitativos como cualitativos y la no sustancialidad. 

• ¿Se respetan los límites cuantitativos (porcentajes sobre el precio del contrato, cuando resultan aplicables)? 
• ¿La modificación altera la naturaleza global del contrato o el equilibrio económico en favor del contratista? 
• ¿Habría podido atraer a otros licitadores o cambiar el resultado de la adjudicación?

Si la respuesta honesta a estas preguntas nos lleva a concluir que el modificado está introduciendo mejoras a capricho, alterando el precio o ampliando el objeto de forma notable, lo prudente es emitir reparo/ informe jurídico desfavorable y proponer, en su caso, la tramitación de un nuevo contrato.

Cabe recordar aquí sobre las modificaciones no sustanciales en el contrato de obras y el limite cuantitativo del 15% (205.2.c 3º i LCSP), que cuando se efectúan varias modificaciones sucesivas o bien simultaneas, el valor se calcula sobre la base del valor neto acumulado de las modificaciones, computadas de forma conjunta. Esto tiene especial incidencia en los excesos de medición por encima del 10%, puesto que ese 10% que no se considera modificado a tenor del artículo 242.4.i LCSP siempre y cuando no se supere este %, en sentido contrario al superarse, entraría en ese cómputo del 15% al tener la consideración de modificado. En este  sentido es de interés, el Informe 85/2018 de la JCCPE, pues la Junta dice que toda la variación (no solo la parte que excede del 10 %) debe tramitarse como modificación del contrato.

Señales de alarma en la práctica diaria

Al margen de la literalidad de la LCSP, hay ciertas expresiones habituales en las memorias técnicas que deberían encender todas las alarmas en la fiscalización/ elaboración del informe jurídico.

• “Aprovechando que la obra está en ejecución, se ha considerado conveniente…” 
• “Se estima oportuno mejorar la calidad de los materiales inicialmente previstos…” 
• “Se ha decidido ampliar el ámbito de actuación para conseguir una solución más integral…” 
• “La nueva Corporación desea un diseño más acorde con…”

Todas estas fórmulas, si no van acompañadas de una auténtica causa objetiva sobrevenida, son la puerta de entrada a un modificado que, en realidad, está encubriendo un nuevo proyecto adjudicado sin concurrencia.

Modificados, transparencia e integridad: el foco de los órganos de supervisión

La Oficina Independiente de Regulación y Supervisión de la Contratación (OIReScon), en sus informes anuales y en el Mapa de Riesgos de la Contratación Pública, viene señalando las modificaciones contractuales injustificadas o irregulares como uno de los riesgos clásicos para la integridad del sistema.

El mensaje para el ámbito local es evidente:

1. Cada modificado debe dejar rastro documental claro de su causa, necesidad y proporcionalidad. 
2. Los límites del art. 205 LCSP no son un formalismo: son garantías para que nadie pueda “rehacer” el contrato saltándose la licitación. 
3. Un modificado ilegal es, en la práctica, una adjudicación directa encubierta y, por tanto, un foco de riesgo para la transparencia y la igualdad de trato.

Ideas prácticas para el día a día en la entidad local

A modo de cierre, algunas pautas que pueden ayudar a gestionar mejor los modificados de obra, serían:

• Exigir siempre informe técnico que distinga, dentro del modificado, qué partidas responden a la causa objetiva y cuáles son mejoras voluntarias del proyecto. 
• Recomendar que las mejoras no imprescindibles se tramiten, si interesa, en un contrato posterior, debidamente licitado. 
• Incorporar en los pliegos, cuando se prevean modificaciones, referencias claras al importe máximo y a las circunstancias que las justificarían, integrándolas en el valor estimado. 
• Documentar bien en el expediente la imposibilidad o inconveniencia de acudir a un nuevo contrato cuando se recurre al art. 205 LCSP. 
• Citar, en los informes de fiscalización, los criterios de las Juntas Consultivas y del TACRC, que refuerzan la posición de control de los órganos de fiscalización interna.

El objetivo no es “bloquear” las obras ni impedir soluciones razonables a problemas reales, sino hacer que cada modificación pase el test básico del art. 205.1.b LCSP: ¿nos limitamos a introducir las variaciones estrictamente indispensables para responder a la causa objetiva que la hace necesaria?

Si la respuesta es no, probablemente no estamos ante un modificado, sino ante un nuevo contrato que debe volver a la senda natural de la licitación y la concurrencia.