¿Se pueden imponer penalidades una vez finalizada la obra?
Autor.- Óscar J. Moreno Ayza, Interventor del ayuntamiento de Vinaròs – Junio 2025
Hoy queríamos traer a colación para nuestro fondo de armario, una sentencia de la Audiencia Nacional de 5/05/2025 [ECLI:ES:AN:2025:2711] que nos parece interesante ya que despeja la cuestión de las penalidades impuestas al contratista por el incumplimiento o retraso en los plazos de la obra y las consecuencias de que éstas, a su vez, se impongan con retraso, es decir, finalizada la obra. El juez de instancia expone la problemática de forma muy clara:
«La imposición de penalidades es utilizada en la contratación administrativa, como medio coercitivo o de presión al contratista, que se aplica para asegurar el cumplimiento regular de las obligaciones contractuales dentro del plazo prefijado, buscando así, la terminación de la obra en el tiempo previsto, por lo que necesariamente, tales penalidades pueden imponerse una vez que el contratista incurra en mora, durante la ejecución del contrato, pero no, una vez finalizada la obra, ya que si su finalidad es intimar el debido cumplimiento del contrato y corregir los eventuales incumplimientos contractuales, y no castigar conductas, al no tener esta penalidades naturaleza sancionadora, imponerlas una vez concluido, haría perder dicha finalidad.»
Planteada la cuestión, la administración (en este caso ADIF) no está de acuerdo con este planteamiento y fruto de su recurso es la sentencia que hoy comentamos.
En lo que aquí nos interesa la sentencia se pronuncia sobre dos cuestiones trascendentes «si procede la imposición de penalidades una vez finalizada la obra, o no procede. Y en segundo lugar, a tales efectos exclusivamente, cuando cabe entender finalizada la obra, si
cuando se ha ejecutado o cuando se firma el acta de recepción.»
Naturaleza de las penalidades
El Tribunal supremo en la sentencia de 21 de mayo de 2019 [ECLI:ES:TS:2019:1689] señala lo siguiente:
» (…)Es punto común y pacífico que en lo sustantivo tales penalidades no responden al ejercicio de una potestad sancionadora, luego para su imposición no se sigue un procedimiento específico de naturaleza sancionadora ni éste es aplicable supletoriamente. Al respecto es jurisprudencia de esta Sala que responden al ejercicio de una facultad de coerción sobre el contratista para la correcta ejecución del contrato, facultad que implica poderes de dirección, inspección y control que, en garantía del interés público, se atribuye a la Administración (cf. sentencia de esta Sala, Sección Quinta, de 6 de marzo de 1997, recurso de apelación 4318/1991 ).
Su naturaleza ciertamente se acerca a la lógica de la multa coercitiva como instrumento cuyo fin es forzar, mediante su reiteración y hasta lograr el cumplimiento de determinada obligación contractual (…)
… En lo procedimental la imposición de penalidades se ubica sistemáticamente en la LCSP 2007 [Hoy arts 192 a 194 LCSP] en sede de ejecución contractual, sin que se prevea para su ejercicio un procedimiento especifico y diferenciado, lo que no es el caso de esos otros supuestos del artículo 194 de la LCSP de 2007 en los que sí prevé que la Administración contratante ejerza ciertas potestades mediante concretos procedimientos: es el caso de los supuestos de interpretación, modificación, resolución, reclamación de deudas, cesión o subcontratación (cf. artículo 195.1 de la LCSP 2007 .
…. Esto no quita que para su adopción haya una regulación mínima en el artículo 196.8 de la LCSP 2007 , lo que evita la idea de imposición de plano: se prevé así que haya propuesta y decisión y que haya trámite de audiencia o alegaciones es una exigencia no expresamente prevista, sino que responde a un cabal entendimiento del principio de proscripción de la indefensión, exigencia común a todo acto mediante el cual el poder público imponga un gravamen.
7º Las previsiones del citado artículo 196.8 de las LCSP lleva a la idea cierta de que hay un expediente, pero no un procedimiento (…)
8º. De esta manera como ya la denominó la sentencia de esta Sala, Sección Quinta, de 30 de octubre de 1995 (recurso de apelación 5203/1991 ) con la imposición de penalidades se está ante una «decisión ejecutiva», si bien acordada en el curso del procedimiento de ejecución de un contrato, prevista en los contratos a modo de estipulación accesoria cuya regulación mínima se agota, en este caso, en el artículo 196.8 de la LCSP 2007 [194.2 de la vigente LCSP’17 . No precisa, por tanto, la aplicación supletoria de la Ley 30/1992 -hoy Ley 39/2015- para su regulación.»
Imposición finalizada la obra
«El Tribunal Supremo venía señalando tradicionalmente en su jurisprudencia que la imposición de penalidades es utilizada en la contratación administrativa como medio coercitivo o de presión al contratista, que se aplica para asegurar el cumplimiento regular de las obligaciones contractuales dentro del plazo prefijado, buscando así la terminación de la obra en el tiempo previsto, por ejemplo en sentencias de 16 de Septiembre del 2009
y 11 de Junio del 2010. Tales penalidades pueden imponerse una vez que el contratista incurra en mora durante la ejecución del contrato, pero no una vez finalizada la obra, dado que su finalidad es intimar el debido cumplimiento del contrato y corregir los eventuales incumplimientos contractuales y no castigar conductas, al no tener estas penalidades naturaleza estrictamente sancionadora, por lo que perderían dicha finalidad. Resulta en consecuencia que, tal y como concluye la sentencia de instancia, la imposición de penalidades, tal y como están previstas en la normativa de aplicación, carece de sentido una vez finalizada la ejecución del contrato, pues están configuradas como un medio para lograr la correcta ejecución por el contratista de las obligaciones asumidas en el contrato de obras.«
¿Cuándo se entiende finalizadas las obras?
La polémica aquí está en determinar si, al caso que nos interesa, se entienden por finalizadas cuando concluyen o cuando se reciben
«En este caso, si bien es el acta de recepción la que supone legalmente la «terminación» del contrato, lo cierto es que la obra litigiosa no estaba en la fecha de la resolución administrativa impugnada «recepcionada» pero si estaba ejecutada»
En la sentencia se cita que en el acta de recepción se indica una fecha anterior donde se finalizaron las obras y es entre esta fecha y la de la recepción cuando se impusieron las penalidades.
«Resulta en consecuencia que si tomamos en consideración el hecho de que, como señala la sentencia y resulta del expediente, en la propia acta de recepción se señala que los trabajos finalizaron en enero de 2021, la obra estaba terminada pero no recepcionada.
La imposición de penalidades se lleva a cabo en ese periodo de tiempo que transcurre entre la finalización y el levantamiento del acta de recepción, siendo así que, como igualmente pone de relieve la sentencia de instancia, los retrasos que justifican la imposición de penalidades había tenido lugar con anterioridad, en los periodos más arriba analizados, concediendo la Administración las sucesivas prórrogas sin hacer referencia a la procedencia de imposición de penalidades.»
Por tanto la consecuencia que extraemos de esto, es que valdría la fecha de la recepción, salvo que se reconociese en el propio expediente una anterior (no he podido localizar en Cendoj).
En fin queda claro que las penalidades, tienen más similitud a una multa coercitiva que a una sanción y que por tanto imponerlas finalizada la obra va en contra de su naturaleza, quedando la fecha de finalización a la de la recepción, salvo que la administración reconozca una fecha anterior.
Saludos
