Plan anual normativo y consulta pública en ordenanzas de la Comunidad Valenciana

LA APROBACIÓN DEL PLAN ANUAL NORMATIVO Y LA TRAMITACIÓN DE LA CONSULTA PÚBLICA PREVIA EN LAS ORDENANZAS MUNICIPALES. ESPECIAL REFERENCIA AL ÁMBITO DE LA COMUNIDAD VALENCIANA.

Por : Carmen Ribera Barelles, funcionaria de administración local con habilitación de carácter nacional, Interventora de categoría Superior. – Julio 2024

La aprobación de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, en adelante, LPACAP, supuso una reformulación del procedimiento de aprobación de las ordenanzas y reglamentos en el ámbito municipal, introduciendo una fase adicional a la tramitación de las mismas, al margen de lo ya previsto en el artículo 49 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, en adelante, LRBRL.

Así, a pesar de que la Sentencia del Tribunal Constitucional de fecha 24 de mayo de 2018, nº 55/2018 (ECLI:ES:TC:2018:55) declarara contrarios al orden constitucional de competencias los arts. 129 (salvo el apartado 4, párrafos segundo y tercero), 130, 132 y 133 de la LPACAP, en los términos del fundamento jurídico 7 b) de esta Sentencia, dicha declaración no afecta a los entes locales, a los que resulta de aplicación el contenido de los citados artículos de la mencionada norma estatal.

Ello resulta fundamental, por cuanto, para lo que nos interesa, el artículo 132 de la LPACAP determina en su apartado primero la obligación de las administraciones públicas de elaborar y aprobar, con carácter anual, un Plan Normativo que contendrá las iniciativas legales o reglamentarias que vayan a ser elevadas para su aprobación en el año siguiente, Plan que, conforme señala el apartado segundo de dicho artículo 132, una vez aprobado, se publicará en el Portal de la Transparencia de la Administración Pública correspondiente. En relación a dicha previsión, el Dictamen 0752/2017 del Consell Jurídic Consultiu (CJC) de la Comunidad Valenciana  argumenta, respecto a la atribución del órgano competente en el ente local para la aprobación del Plan anual normativo, que

“(…) Debe tenerse en cuenta que el Plan Normativo tiene por objeto, en el ámbito local, recoger las iniciativas reglamentarias que habrán de ser aprobadas por el Pleno de la Corporación local, asegurando la congruencia de todos los proyectos normativos que se tramiten. Es un instrumento en el que se impone la materialización de los principios de buena regulación en el ejercicio de la iniciativa reglamentaria a que se refiere el artículo 129 de la Ley 39/2015; lo que supone atender a los principios de necesidad y eficacia, proporcionalidad y seguridad jurídica, de forma que la iniciativa normativa resulte coherente con el resto del ordenamiento jurídico. Además, la naturaleza del Plan Anual como instrumento de carácter programático y sin rango normativo determina que carezca de incidencia directa en la esfera de los potenciales destinatarios de las normas, no creando, de este modo, derechos ni obligaciones para estos. No obstante, sus efectos internos, determinan la vinculación para la Corporación municipal en dos sentidos. Por un lado, excluyendo la iniciativa reglamentaria en la materias o supuestos no previstos en el Plan Normativo. Y por otro, estableciendo una específica obligación de modificación del Plan o, en su caso, de motivación de las desviaciones que eventualmente se produzcan respecto de sus previsiones, lo que deberá justificarse en la memoria del análisis de impacto normativo.

Atendiendo a la finalidad a que responde el Plan Normativo, este Consell estima que en los Municipios de Gran Población en los que competente la Junta de Gobierno Local para la aprobación de los proyectos de ordenanzas, como expresión de la culminación de la iniciativa reglamentaria, debería corresponder a la Junta de Gobierno Local la aprobación del Plan Normativo, sin que resulte de aplicación la cláusula residual de competencias en favor del Alcalde. La aprobación por la Junta de Gobierno Local del Plan Normativo cumple con el objetivo de aglutinar y dar coherencia a las eventuales propuestas que puedan efectuarse desde las distintas áreas o departamentos municipales.

En esta línea, en municipios de gran población, como Madrid, Córdoba, Oviedo, Valladolid, entre otros, el Plan Normativo Anual ha sido aprobado por la Junta de Gobierno Local.

Por cuanto afecta a los municipios sujetos al régimen común, el artículo 22.1, letra d) de la LBRL atribuye igualmente al Pleno del Ayuntamiento la aprobación del Reglamento Orgánico y de las Ordenanzas y al Alcalde la atribución residual de competencias que recoge el artículo 21.1, s) LBRL. Por cuanto afecta a la Junta de Gobierno Local, el artículo 23.2 atribuye a este órgano colegiado, la asistencia al Alcalde (apartado a) y las atribuciones que el Alcalde u órgano municipal le delegue o le atribuyan las leyes (apartado b).

De conformidad con las atribuciones que corresponde a cada uno de los referidos órganos y no existiendo en la normativa local una previsión en favor de la Junta de Gobierno Local similar a la establecida para los municipio de gran población, este Consell estima ajustada a la normativa local atribuir al Pleno del Ayuntamiento la competencia para la aprobación de dicho Plan, a fin de asegurar la congruencia, la necesidad y eficacia de las distintas propuestas normativas, garantizados de esta forma que tales propuestas se ajusten a razones de interés público, así como a los principios de proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia. Tampoco en este supuesto se estima aplicable la cláusula residual de competencias en favor del Ayuntamiento, pese a que, determinados Ayuntamientos, con fundamento en dicha cláusula han procedido a aprobar el referido Plan Normativo. (…)”

Respecto al contenido del citado Plan, el órgano consultivo arriba señalado remarca que no sólo debe referirse a las ordenanzas y/o reglamentos de nueva aprobación, sino, además, a las modificaciones y posibles derogaciones a realizar:

“(…) el Plan Normativo Anual tiene por objeto recoger las iniciativas reglamentarias que habrán de ser aprobadas por el Pleno de la Corporación local, asegurando la necesidad de todos los proyectos normativos que se tramite, en aras de una mayor seguridad jurídica del ordenamiento. Por ello, en la medida que dicho Plan debe recoger las distintas iniciativas reglamentarias debe incluir, sin excepción, pues el legislador estatal no ha establecido ningún tipo de reserva ni exclusión, todas las propuestas normativas que se planifiquen, comprendiendo las modificativas de las anteriores normas y hasta las derogatorias como tales, que deben seguir el mismo procedimiento previsto para la aprobación de las normas. La finalidad del mandato legal (artículo 132 de la Ley 39/2015) es proporcionar una mayor seguridad jurídica al conjunto de la ciudadanía y materializar de una forma sencilla y coherente la predictibilidad del ordenamiento, lo que supone una apuesta clara por mejorar la planificación normativa ex ante, en la que necesariamente se incluyen las modificaciones de la normativa vigente. (…)”

Por otro lado, cobra especial interés la posible aplicación o no del contenido del artículo 133 de la LPACAP a la tramitación de las ordenanzas y/o reglamentos municipales, trámite distinto al período de información pública al que alude el artículo 49 de la LRBRL, una vez aprobada provisionalmente la ordenanza o reglamento correspondiente, ya que nos encontramos ante una fase procedimental previa a la fase que regula el meritado artículo 49 de la LRBRL.

A tal efecto, el citado Dictamen 0752/2017 ya predicaba la no aplicación del citado trámite previo de participación de los ciudadanos en el procedimiento de elaboración de normas para los supuestos específicos de ordenanzas fiscales e instrumentos de planeamiento urbanístico:

“(…) El trámite de participación ciudadana regulado en el artículo 133 de la Ley 39/2015 (consulta previa, audiencia e información pública), se estima que debe aplicarse no solo a los supuestos de nueva aprobación de ordenanzas o reglamentos, sino también en relación con cualquier proyecto normativo de modificación de reglamentos u ordenanzas existentes, pues su finalidad, como ha quedado expuesto, es recoger las opiniones manifestadas por la ciudadanía y de los directamente afectados por la normativa que se propone tramitar y aprobar.

Ahora bien, en relación con las ordenanzas fiscales, este Consell estima que cabría la posibilidad de prescindirse del trámite de participación ciudadana, en atención a lo establecido en la disposición adicional primera de la Ley 39/2015, en virtud de la cual “Los procedimientos regulados en leyes especiales por razón de la materia que no exijan algunos de trámites previstos en esta Ley regulen trámites adicionales o distintos se regirán, respecto a éstos, por lo dispuesto en dichas leyes”.

Dado que las ordenanzas fiscales tienen una regulación específica y sectorial en los artículos 16 y siguientes del texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, cabría entender aplicable la disposición adicional primera de la Ley 39/2015, pudiendo prescindir en este tipo de ordenanzas del trámite de participación ciudadana.

En esta disposición adicional primera también tendrían cabida los instrumentos de planeamiento urbanístico sujeto a lo que disponga al efecto la legislación sectorial (Ley 5/2014 LOTUP). (…)”

Dicho criterio fue refrendado por el Tribunal Supremo, por un lado, en su sentencia de fecha 31 de enero de 2023, nº 108/2023, rec. 4791/2021 (ECLI: ES:TS:2023:227), en lo referente a la no aplicación del trámite previsto en el art. 133 de la LPACAP respecto a las ordenanzas fiscales, al argumentar en su Fundamento de Derecho Quinto que

“(…) Por consiguiente, hay que partir de esta premisa: el primer párrafo del art. 133, en su primer inciso, que establece la obligatoriedad de una consulta publica (“Con carácter previo a la elaboración del proyecto o anteproyecto de ley o de reglamento, se sustanciará una consulta pública”) es básico, al amparo del art. 149.1.18 CE , bases del régimen jurídico de las Administraciones publicas, y, como tal, aplicable también a las Administraciones Locales. A partir de aquí, la consulta pública resultaría, en términos generales, obligatoria, si bien los demás aspectos de su realización, elementos que con mayor grado de detalle se regulan en el contenido restante del apartado 1 del art. 133 LPAC , no son normas básicas y, por tanto, no son aplicables directamente más que a los reglamentos estatales, no así a los reglamentos autonómicos y tampoco a los reglamentos en el ámbito de la Administración local. Todo ello, sin perjuicio de su aplicabilidad como norma supletoria, por su carácter de derecho estatal ( art. 149.3 CE ).

Ahora bien, además de esta limitación, ya de por sí intensa, hay que tener en cuenta que la Disposición Adicional Primera LPAC establece determinadas excepciones, para los procedimientos administrativos regulados en las leyes especiales.

Aunque se ha sostenido que las excepciones que menciona expresamente el número 2 de la DA 1ª se refieren a procedimientos relativos a actos administrativos, lo cierto es que la previsión de la Disposición Adicional Primera, número 1, se basa en la aplicación preferente, por mandato de la propia Disposición Adicional Primera LPAC , de la regulación de procedimientos, de todo tipo, contenidos en las leyes especiales por razón de la materia. Lo que exige determinar, en este caso, si la legislación de haciendas locales, en la que se regula el procedimiento de elaboración de las ordenanzas fiscales, es una ley especial por razón de la materia. Y en tal sentido, es importante recordar que esta característica de legislación especial es proclamada por la propia Ley de Bases de Régimen Local, en su art. 111, que previene que “[…] Los acuerdos de establecimiento, supresión y ordenación de tributos locales, así como las modificaciones de las correspondientes Ordenanzas fiscales, serán aprobados, publicados y entrarán en vigor, de acuerdo con lo dispuesto en las normas especiales reguladoras de la Imposición y Ordenación de tributos locales, sin que les sea de aplicación lo previsto en el artículo 70.2 en relación con el 65.2, ambos de la presente Ley […]”. Es decir, para la propia LBRL la de haciendas locales es una legislación especial en atención a la materia que regula.

Por tanto, no ofrece duda la relación de ley especial por razón de la materia, frente a la regulación general de la potestad reglamentaria local, contenida en la legislación de régimen local. Esta condición de procedimiento establecido por una ley especial por razón de la materia, al amparo de la Disposición Adicional Primera, 1ª LPAC , determina que sean de aplicación las normas específicas del procedimiento de elaboración de ordenanzas fiscales, contenidas actualmente en el art. 17 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (TRLHL), tanto respecto a la no exigencia de trámites previstos en la LPAC, como es la consulta pública previa del art. 133.1 LPAC , como respecto a los tramites adicionales o distintos que se prevén en el TRLHL. Por lo demás, es de reseñar que las reglas procedimentales del art. 17 del TRLHL establecen en sí mismas un procedimiento completo que resulta aplicable por efecto de la ley especial por razón de la materia, sin que pueda considerarse, en modo alguno, que resulte necesario acudir a ninguna norma supletoria, ex art. 149.3 CE, para completar la regulación del procedimiento, por lo que tampoco por esta vía puede ser de aplicación la regulación contenida en el art. 133.1 LPAC .

Por último, no está de mas recordar que la potestad tributaria local no es una potestad originaria, sino derivada ( art. 133.2 CE), que requiere del previo ejercicio por el Estado de la potestad originaria para crear y establecer tributos locales ( art. 133.1 CE), que pueden ser obligatorios o potestativos, pero que, en todo caso, son creados y regulados -con mayor o menor exhaustividad dependiendo de su carácter facultativo u obligatorio- mediante el ejercicio de una potestad normativa que habilita los elementos esenciales de tributo, sin perjuicio del limitado ámbito de ejercicio de la potestad reglamentaria que en este ámbito tributario corresponde a las Entidades Locales. De ahí que el sentido y alcance de la consulta pública previa a la elaboración del proyecto de norma reglamentaria, que es lo singular y propio de la consulta pública previa del art. 133.1 LPAC no se acomode, en la concisa y genérica forma que dispone el primer inciso del art. 133.1 de la LPAC , a las características de la participación pública en el procedimiento de elaboración de la ordenanza fiscal en el ámbito local, pues esta iniciativa de ordenanza fiscal debe partir, en todo caso, de un conjunto de elementos normativos que resultan previamente impuestos, bien que con extensión variable, por la ley estatal. Lo expuesto aconseja que la loable finalidad de robustecer los mecanismos de participación ciudadana en la elaboración de ordenanzas fiscales se acometa, si se estimase necesaria reformar los mecanismos de participación pública ciudadana, mediante la oportuna reforma de esta legislación que es especial por razón de la materia, atendiendo a la singular conformación del ejercicio de la potestad reglamentaria local en materia fiscal.”

En suma, la citada sentencia del Tribunal Supremo de fecha 31 de enero de 2023 fija en su Fundamento de Derecho Sexto criterio interpretativo sobre la cuestión de interés casacional que el art. 17 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, que regula el procedimiento de elaboración y aprobación de las ordenanzas fiscales locales, constituye legislación especial por razón de la materia, por lo que, de conformidad con lo dispuesto en la disposición adicional 1ª, apartado 1, de la LPACAP, no resulta exigible seguir el trámite de consulta pública previsto en el art. 133.1 de la LPACAP , como trámite previo al procedimiento de elaboración y aprobación de las ordenanzas fiscales establecido en el art. 17 TRLHL .

En línea con lo expuesto, esta vez referido a la no aplicación del trámite de participación ciudadana previsto en el artículo 133 de la LPACAP respecto a los instrumentos de planeamiento urbanístico en el ámbito municipal, el Tribunal Supremo, en su sentencia de fecha 06 de febrero de 2023, nº 133/2023, rec. 1337/2022 (ECLI: ES:TS:2023:290), argumenta en su Fundamento de Derecho Tercero que

“(…) Sirva lo expuesto para constatar que, en el ámbito urbanístico, la legislación sectorial, ahora competencia de las Comunidades Autónomas, contempla una normativa que regula pormenorizadamente la materia, de tal forma que la regulación de un procedimiento específico para la aprobación, modificación o revisión de los instrumentos de ordenación comporta la no aplicación de la normativa general de aprobación de las disposiciones generales. Buen ejemplo de lo expuesto es la misma sentencia de este Tribunal Supremo que se cita en la sentencia recurrida, la de 30 de septiembre de 2008, dictada en el recurso de casación 5818/2004 (ECLI:ES:TS:2008:5395), en la que se declara la nulidad de la aprobación de unos instrumentos de ordenación urbanístico y precisamente por la omisión del trámite de participación ciudadana, pero no por vulnerar la entonces vigente Legislación estatal en materia de procedimiento para la aprobación de las normas reglamentarias, sino por vulneración de la propia normativa, entonces estatal, en materia de urbanismo.

A la vista de lo razonado debemos concluir, dando respuesta a la cuestión casacional objetiva que se suscita, que no rigen en la aprobación de los instrumentos de ordenación urbanística la normativa contenida en la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas para el procedimiento de aprobación de las disposiciones reglamentarias, sin perjuicio de que pudiera establecerse remisión expresa en la normativa autonómica.”

Ahora bien, a pesar de que el Tribunal Supremo dejó patente la innecesariedad de dicho trámite de participación ciudadana respecto a la tramitación de ordenanzas fiscales e instrumentos de planeamiento urbanístico en el ámbito local, no es así respecto al resto de ordenanzas y/o reglamentos que tramiten los entes locales.

Así, el Tribunal Supremo, en su sentencia de fecha 16 de noviembre de 2023, nº 1453/2023, rec. 7629/2021 (ECLI: ES:TS:2023:5029) afirma en su Fundamento de Derecho Sexto que

“(…) A diferencia del recurso de casación resuelto por nuestra sentencia 108/2023 de 31 de enero -relativo a una ordenanza fiscal- en el presente caso, el principio de especialidad, proclamado en la Disposición Adicional Primera de la LPACAP , no permite excepcionar la consulta pública en el procedimiento de elaboración de la ordenanza local.

En efecto, a tenor de lo indicado en la expresada sentencia 108/2023 de 31 de enero, la excepción prevista en la Disposición Adicional Primera de la LPACAP no viene referida, con carácter general, a cualquier ordenanza o disposición administrativa de carácter general local, sino que -por lo que concernía a aquel asunto-, se refiere a las ordenanzas fiscales.

Y, en este sentido, debemos asumir lo que expresa la sentencia de la Sala de Galicia, aquí recurrida: “Vaya por delante que falta en el caso de autos, a diferencia de lo que sucede con las OF, la especialidad por razón de la materia de la Ley que la Administración Invoca como reguladora del procedimiento, por lo que la LPAC completa el marco normativo de la LBRL, sobre la elaboración de las ordenanzas municipales no fiscales.”

El Ayuntamiento reconoce que no estamos ante una ordenanza fiscal, si bien considera -de manera un tanto confusa-, que las ordenanzas fiscales constituyen un supuesto muy similar “por su idéntica regulación procedimental contenida en el artículo 17 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (TRLHL).”

Por eso, pese a no delimitar entre regímenes jurídicos diferenciados, expresa que el debate “lo centraremos en las ordenanzas locales reguladoras de prestaciones patrimoniales de carácter público no tributarias como en las ordenanzas fiscales, disposiciones normativas cuya elaboración tiene su propia regulación específica en el artículo 49 de la Ley 7/1985, de 2 de abril , Reguladora de las Bases del Régimen Local( LBRL) y que, en consecuencia, deberían regirse por esta normativa atendiendo al principio de especialidad que recoge la DA 1 de la LPACP…”

En fin, mantiene “la existencia de una normativa, como es el artículo 49 de la LRBRL y en semejantes términos el articulo 17 TRLSL, que regula de manera específica el trámite de elaboración de estas normas y que debería regir únicamente atendiendo al principio de especialidad que establece la D.A. 1 de la LPCAP…”

Sin embargo, a juicio de esta Sala no es posible extender la especialidad prevista para las ordenanzas fiscales con relación a la elaboración de otras ordenanzas o disposiciones generales sobre cualesquiera otras materias que no aparezcan comprendidas en la referida Disposición Adicional primera de la LPACAP .

De entrada, en nuestra sentencia 108/2023 de 31 de enero afirmamos con nitidez que “no ofrece duda la relación de ley especial por razón de la materia, frente a la regulación general de la potestad reglamentaria local, contenida en la legislación de régimen local.”

Además, como aduce la parte recurrida, los trámites necesarios para la validez de unas normas concretas -como las Ordenanzas reguladoras de prestaciones patrimoniales de carácter público no tributarias-, tienen sus características y reglas de elaboración específicas, siendo su naturaleza jurídica, regulación legal y objetivos, diferentes a las ordenanzas fiscales.

No podemos avalar, como parece sugerir el Ayuntamiento recurrente, que el principio de especialidad resida en el procedimiento mismo de elaboración de la ordenanza sin que trascienda a la propia materia que, en cada caso, constituya el objeto de regulación de la ordenanza. En efecto, la no exigencia de los trámites previstos en la LPACAP (en este caso, la consulta pública de su artículo 133) viene referida a procedimientos administrativos regulados en leyes especiales por razón de la materia , como certeramente mantiene la sentencia recurrida al afirmar que “falta en el caso de autos a diferencia de lo que sucede con las OF, la especialidad por razón de Ia materia de la Ley…”

En consecuencia, a los fines de la Disposición Adicional primera de la LPACAP (, la LRBRL no conforma per se ese concepto pues, ha de estarse a las materias específicas que contempla el apartado segundo de la Disposición Adicional primera, entre otras, la tributaria, materia cuya naturaleza es diferente de las prestaciones patrimoniales de carácter público no tributarias y, por supuesto, del servicio objeto de financiación, en este caso, el vinculado al ciclo integral del agua. (…)”

La citada sentencia concluye en su Fundamento de Derecho Séptimo, pues, que la consulta previa a la que se refiere el art 133 de la LPACAP es obligatoria respecto de las ordenanzas locales que, como las reguladoras de prestaciones patrimoniales de carácter público no tributarias, no afecten a materias de la Disposición Adicional primera LPACAP , salvo que pueda prescindirse de dicho trámite por causas legalmente previstas.

A efectos de una ordenanza local, son causas legalmente previstas para prescindir del trámite de consulta previa, las contendidas en el primer párrafo del apartado cuarto del art 133 de la LPACAP al tener carácter de legislación básica; y, en su caso, las que establezca la correspondiente legislación autonómica.

Y, a la vista de la aplicación de dicho artículo 133 de la LPACAP a la tramitación de ordenanzas municipales, siempre y cuando no medie alguna de las excepciones a las que alude el apartado cuarto de dicho artículo 133, conviene tener en cuenta cómo debe realizarse dicho trámite de consulta previa, a la vista de la normativa sectorial específica en cada comunidad autónoma en materia de participación ciudadana.

A modo de ejemplo, en el ámbito de la Comunidad Valenciana, la Ley 4/2023, de 13 de abril, de Participación Ciudadana y Fomento del Asociacionismo de la Comunitat Valenciana, dispone en el apartado segundo de su artículo 4 que : “Las disposiciones de esta ley se aplicarán al ejercicio de las competencias de gobierno y administración de las administraciones públicas de la Comunitat Valenciana y, en concreto, a: (…) Las entidades que integran la administración local de la Comunitat Valenciana y las entidades de su sector público, vinculadas o que dependen de la misma, en los términos y alcance establecidos en esta ley y sin perjuicio de su normativa específica y el respeto a su autonomía. (…)”

Como consecuencia de dicha previsión, debe tenerse en cuenta que el apartado sexto del artículo 14 de la Ley 4/2023 prevé que las entidades locales garantizarán la participación de la ciudadanía en la elaboración de normas y planes de su competencia, y facilitarán canales de diálogo con la ciudadanía y con aquellos colectivos especialmente afectados en sus derechos e intereses, para, a continuación, regular en su artículo 15 un trámite de consulta pública previa en los siguientes términos:

“Artículo 15. Consulta pública previa.

1. Con carácter previo a la elaboración de un proyecto o anteproyecto de ley o de reglamento, se ofrecerá a la ciudadanía información sobre sus antecedentes, los problemas que se pretenden solucionar con la nueva regulación, la necesidad y la oportunidad de su aprobación, los objetivos, las posibles soluciones alternativas, y toda la información que pueda ayudar a la ciudadanía a formarse una opinión sobre la problemática. Los instrumentos de planificación también se someterán a esta consulta. Para fomentar la participación de la ciudadanía, durante el proceso de consulta pública previa se recogerán las aportaciones de las personas y de las organizaciones potencialmente afectadas por la futura norma.

2. La apertura del trámite de consulta pública previa se publicará en el «Diari Oficial de la Generalitat Valenciana» al menos un día antes de su inicio, indicando el plazo en el que el trámite estará disponible.

3. Así mismo, se podrá realizar el proceso de consulta pública previa en relación con cualquier propuesta, actuación o decisión, programas o políticas de actuación sectorial en cuya aplicación pueda ser relevante informar, debatir o conocer la opinión ciudadana mediante la colaboración e interacción entre la ciudadanía y las instituciones públicas.

4. Finalizado el plazo de consulta, se dará publicidad a sus resultados en el portal de participación de la Generalitat.”

Como puede observarse, el art. 15 de la Ley 4/2023 viene a ser un trasunto del art. 133 de la LPACAP, que contiene trámites que, como señala el TS, son aplicables a las ordenanzas y reglamentos municipales (salvo ordenanzas fiscales e instrumentos de planeamiento urbanístico). La principal novedad de la citada norma autonómica es que, mientras que la LPACAP parte de que dicho trámite de consulta a los ciudadanos se realiza en el “portal web” (sic), la normativa autonómica valenciana exige la publicación de dicho trámite en el Diario Oficial de la Generalitat Valenciana.

De lo anteriormente expuesto podemos sacar las siguientes conclusiones, que, esperemos, resulten de utilidad para la práctica del día a día de los ayuntamientos:

1ª.- Los arts. 129 , 130, 132 y 133 de la LPACAP, tienen carácter básico, al amparo de lo prevenido en el art. 149.1.18ª de la Constitución española y resultan de aplicación a los entes locales.

2ª.- Ello conlleva que los entes locales tienen la obligación de elaborar y aprobar, con carácter anual, un Plan Normativo que contendrá las iniciativas legales o reglamentarias que vayan a ser elevadas para su aprobación en el año siguiente, Plan que, conforme señala el apartado segundo de dicho artículo 132, una vez aprobado, se publicará en el Portal de la Transparencia de la Administración Pública correspondiente.

3ª.- Según el Dictamen 0752/2017 del CJC de la Comunidad Valenciana, en los municipios de régimen común es el Pleno de la Corporación el órgano competente para aprobar el citado Plan anual normativo.

4ª.- La Sentencia del TS de fecha 31 de enero de 2023 fija en su Fundamento de Derecho Sexto criterio interpretativo sobre la cuestión de interés casacional que el art. 17 del TRLHL, que regula el procedimiento de elaboración y aprobación de las ordenanzas fiscales locales, constituye legislación especial por razón de la materia, por lo que, de conformidad con lo dispuesto en la disposición adicional 1ª, apartado 1, de la LPACAP, no resulta exigible seguir el trámite de consulta pública previsto en el art. 133.1 de la LPACAP , como trámite previo al procedimiento de elaboración y aprobación de las ordenanzas fiscales establecido en el art. 17 TRLHL .

5ª.- Asimismo, la Sentencia del TS de fecha 06 de febrero de 2023 establece la innecesariedad de cumplir con el trámite del art. 133 de la LPACAP en la tramitación de instrumentos de planeamiento urbanístico en el ámbito municipal.

6ª.- No obstante lo anterior, la Sentencia del TS de fecha 16 de noviembre de 2023 concluye que la consulta previa a la que se refiere el art 133 de la LPACAP es obligatoria respecto de las ordenanzas locales que, como las reguladoras de prestaciones patrimoniales de carácter público no tributarias, no afecten a materias de la Disposición Adicional primera LPACAP , salvo que pueda prescindirse de dicho trámite por causas legalmente previstas.

A efectos de una ordenanza local, son causas legalmente previstas para prescindir del trámite de consulta previa, las contendidas en el primer párrafo del apartado cuarto del art 133 de la LPACAP al tener carácter de legislación básica; y, en su caso, las que establezca la correspondiente legislación autonómica.

7ª.- En el ámbito de la Comunidad Valenciana, debemos tener en cuenta que la vigente Ley 4/2023, de 13 de abril, de Participación Ciudadana y Fomento del Asociacionismo de la Comunitat Valenciana, establece la obligación de cumplimentar dicho trámite de consulta pública previa en el Diario Oficial de la Generalitat Valenciana.